1 はじめに
「洋上風力発電と漁場」というテーマで (一財) 東京水産振興会の長谷理事からバトンを受けました。
漁場と洋上風力発電にどのような関係があるのでしょうか。それをこのコラムで掘り下げてみたいと思います。
北島三郎の演歌「北の漁場」の歌詞にもあるように、「漁場」は「漁師」が魚を獲る「仕事場」です。その漁師の仕事場に、新たな仕事場を求めるのが洋上風力発電です。
ところで、海は誰のものなのでしょうか。少し難しくなりますが、最高裁判例では、「海は、古来より自然の状態のままで一般公衆の共同使用に供されてきたところのいわゆる公共用物であって、（中略）、特定人による排他的支配は許されないものである」とされています。ですから、海は古くから漁業、海運業を始め、レジャーや資源開発など、様々な産業分野で利用されてきました。
海にそのような利用実態がある中で、今話題の洋上風力発電は、海に進出する新たな産業です。その新たな産業が進出しようとする洋上の適地が漁師の「仕事場」と競合するようであれば、そこにトラブルが発生することになります。そのようなトラブルが発生すれば、漁師にとっても、洋上風力発電を計画する事業者にとってもお互いが不幸になってしまいます。
ところで、事業者が洋上風力発電を手掛けたい地先の海が、漁師の「仕事場」と重なるか、重ならないか、これは簡単なようで、その把握は実はとても難しいことです。それはなぜなのでしょうか。海が陸上と異なり、漁師の漁業の様子を誰もが日常容易に見ることが出来ないことが大きいのではないかと思います。仮に船を仕立てて漁師の操業を見物に行ったからといって、春夏秋冬で異なる漁業の営みにせよ、海の中の魚の回遊にせよ、養殖した魚の生育にせよ、容易に見ることも把握することも困難です。
洋上風力発電を始めとする海の開発行為に対して、魚を獲り、養殖を行って生計を立てている漁師はもとより、その漁師の漁業経営を経済事業で支えている地元の漁業協同組合（以下「漁協」という。）が心配し、不安に思うのは当然のことだろうと思います。
私は、長年の水産庁の勤務の中で、沿岸漁業や漁協関係の行政の仕事をしてきました。その縁もあってか、２０１６年から２年間名古屋大学に勤務し、洋上風力発電と漁業協調をテーマに調査研究を行う機会に恵まれました。その調査研究のフィールドの一つが山形県庄内浜の遊佐町地先でした（図１参照）。私が遊佐町地先をフィールドに選んだ理由は、風況が良く、まさに洋上風力発電事業者から高い関心が示されていたからでした。そこで漁業実態を調査し、洋上風力発電に関心のある関係者に対して、海の利活用に理解を深めてもらうことを目的に調査に取り組みました。その調査の一端を今回ご紹介させていただこうと思います。
【図１】酒田市地先から遊佐町地先を臨む遠景。手前は酒田港、後方の山は鳥海山（出典：国土交通省東北地方整備局酒田港湾事務所 http://www.pa.thr.mlit.go.jp/sakata/）
2 調査と取りまとめのプロセス
私は漁師町の生まれ。小さい頃から漁師に囲まれて育ってきましたから、漁師のところに飛込み漁業実態を教えて欲しいとお願いしヒアリングすることに何ら気後れすることはありません。ですが見知らぬ地で、いきなり漁師を訪ねヒアリングをすることには無理があります。ありのままの漁業実態を気持ちよく話してくれる漁師を紹介してもらうことが早道です。
漁業実態をよく知っている漁師を探す、私がその窓口として当たった先は山形県漁業協同組合（以下「山形県漁協」という。）です。なぜ漁協に当たることが適切であると考えたのか。その理由は、遊佐町地先で想定された洋上風力発電の構造は着床式と呼ばれるもので、その立地の適地となるのは大体４０ｍ以浅の水深帯とされていました。国や県の公開情報を調べてみると、遊佐町地先のその水深帯の漁場には海共第２号の共同漁業権が設定されており、その漁業権は山形県知事の免許により山形県漁協が保有していることがわかったからです。 漁場利用の権利者が法的に特定されている、それが漁協である。そこがまず漁業実態を把握する上で重要なポイントの一つです。
漁業権は、土地の所有権とは異なり、漁業法に規定されている特定の漁業を対象とした海の利用権に過ぎないものの、その利用権を漁協が管理しているのであれば、先ずは漁協に当たって尋ねてみることが最も合理的です。私が山形県漁協の門を叩いた理由はそこにありました。
山形県漁協の門を叩き、遊佐町地先の漁業実態調査の実施を理解していただくのに、半年以上の歳月を要しました。
その理由としては、私が現場に入る以前に洋上風力発電を推進する関係者から漁協関係者に
- 庄内浜に風車１００基程度設置させて欲しい、とか
- この浜で漁業をするより、風を売って生計を立てた方が将来のためになるのではないか、とか、
近隣県の漁協には、
- 風車を建てさせてくれれば１本あたり×××万円を漁協に入れる
といった発言があったために漁協関係者の不信感や強いアレルギーがあり、洋上風力発電を真剣に受け止める気持ちを醸成できなかったことが大きな要因であったと思います。
「門に入らば笠をぬげ」という諺があるように、他家（地元の浜）を訪れたときには、門（地元漁協）に入ったところで笠を脱いで挨拶（海の先行利用者への敬意）する。このケースでは洋上風力発電を推進する関係者にもちろん悪気はなかったのでしょうが、漁協関係者に対する最初の向き合い方に些か問題があったのだと思います。お互いがお互いを尊重し、良い関係で向き合い話をしていけるような関係作りがスタート時点から出来ると良いと思います。
あるリスクについて関係者間で情報共有をしたり、対話や意見交換を通じて意思疎通を図ることをリスクコミュニケーションというのだそうです。洋上風力発電は海の開発行為の一つであり、漁師にとって漁場を失いかねない、また魚が寄り付かなくなるかもしれないというリスクを伴います。一方、海は漁師が独占できるものではない中で、海の開発行為等他方面からの利用のニーズを漁師が一方的に排除することは、漁師に対する批判のリスクを負うこともあると思います。この点から、私は庄内浜の洋上風力発電と漁業協調の捻じれた関係をリセットし、漁業実態を良く調査することを通じて軌道修正を図ることができないかを探りたいと考えました。
洋上風力発電をめぐる近年の動きに対して、
- 漁師の「仕事場」である漁場や伝統的に漁獲してきた魚は大切に守っていく必要がある
- 海は一般人も利用できる「公共用物」であるため、漁師は海の利活用に関心のある関係者の声にも耳を傾け、真摯に向き合っていくことが重要である
- このためには、漁師は、洋上風力発電に関心のある関係者に対して、漁業実態を示し理解を深めてもらう一方で、洋上風力発電の受け入れが可能な水域があれば協力する姿勢を示していく
ことをリスクコミュニケーションのコンセプトとして、漁協関係者との意思疎通を図り、一定の理解を得ることができ、その結果、山形県漁協の理事で遊佐町地先の漁業実態に精通している方（以下「遊佐代表」という。）を紹介していただくことができました。
２０１７年６月から毎月遊佐町に入り遊佐代表と懇談会を重ねヒアリングを行うこととなりましたが、この調査に山形県（エネルギー政策推進課、水産振興課、庄内総合支庁水産振興課）及び遊佐町（産業課、地域生活課）からも参画させて欲しいとの申し出がありました。大学の一教員の調査に過ぎない中で、地方自治体の職員がこの調査に参画していただけることは、調査成果の社会実装にもつながると考え、快く受け入れました。その結果、山形県及び遊佐町から支援や協力も得ることができました。
約半年にわたる調査は順調に進み、遊佐地先の漁業実態取りまとめの成果は１２月上旬に漁協理事会で説明させていただき、１２月下旬には遊佐町の漁師を一堂に会した会議で説明し取りまとめ案の了承をいただくことができました。
遊佐町地先の漁業実態の取りまとめの成果物は、山形県及び遊佐町のご協力により、２０１８年１月１９日には山形県ホームページ（HP）に、同２月６日には遊佐町HPにも県HPをリンクする形で掲載していただき、現在でもなお閲覧できるようになっています。調査結果の公表に至るまでのプロセスは表１のとおりです。また、この調査結果は、山形県の協力・支援を得て１月３０日に山形市内で洋上風力発電の事業化を検討中の事業者を対象に報告会を開催し説明もさせていただきました。報告会には、県内外から１３の企業に加え、鶴岡市、水産庁からの出席もありました。また、遊佐町に隣接する酒田市にも懇談会の状況や調査結果を随時説明し、情報共有させていただきました。次の章でこの調査結果に基づく、遊佐町地先の漁業実態を紹介します。
3 遊佐町地先の漁業実態
(1) ２号漁場の「関係地区」とは何か
山形県漁協のことを少し紹介してみようと思います。山形県漁協は、１９６５年に遊佐町吹浦地区の吹浦漁協、酒田市と遊佐町西遊佐地区の四ケ浦漁協など１０の漁協が合併してできた全国初の一県一漁協です。組合員の主力漁業はいか一本釣り、小型機船底びき網、さけます定置網、篭、延縄です。水揚げの上位はするめいか、たい、たら、はたはた、さけで、沖合での操業が主体となるするめいかを除けば、組合員は沿岸を主力漁場としています。
山形県漁協が保有している共同漁業権は「関係地区」ごとに４つあり、遊佐町地先の海共第２号の共同漁業権の漁場（以下「２号漁場」という。）における関係地区は、山形県知事が「遊佐町及び酒田市（飛島を除く。）」と定めています（図２参照）。関係地区というのは、自然的及び社会経済的条件により漁業権に係る漁場が属すると認められる地区のことです（漁業法第６２条第２項第１号へ）。このことを別の言葉で言い換えると、２号漁場の主役は、遊佐町と酒田市（飛島を除く。）の漁師であり、庄内浜の他地区（酒田市飛島、旧鶴岡市、旧温海町）の漁師ではないということなのです。
（２０１３年９月１日から２０２３年８月３１日まで）
(2) ローカルルールによる地先の漁場利用
さらに地先の漁場利用をめぐる複雑さを象徴するものとして、遊佐代表の説明や提供された資料を調べていくと次のようなこともわかりました。
元々、２号漁場は、山形県漁協に合併する前の旧吹浦漁協の漁場と旧四ケ浦漁協の漁場の２つに分かれており、これらの漁場は１９７３年に２号漁場として統合されました。統合されれば、２号漁場の中を遊佐町と酒田市の漁師が入り会って利用しているのではないかと思いがちですが、そうではありません。遊佐町（吹浦地区、西遊佐地区の菅里、比子）の漁師の任意団体（吹浦漁業技術研究会）と酒田本港を根拠とする漁師の任意団体（山形県北部小型船漁業組合）が協定書（以下「入会協定」という。）を結び、２号漁場のうち、酒田市の漁師と遊佐町の漁師が入り会って利用する刺網（表２の⑪）の漁場の限界線を決めています（図３参照）。すなわち、酒田市の漁師が操業できる北側の限界が甲線まで、遊佐町の漁師が操業できる南側の限界が乙線までです。また、刺網以外の漁具・漁法（以下「漁業種類」という。）も、慣行的に酒田市の漁師は甲線、遊佐町の漁師は乙線を入り会いの限界として意識して操業を行っているようです。
これらはまさにローカルルールによるもので、こうしたルールが地先における実際の漁場利用を決めています。そして、こうした慣行やローカルルールの存在は、その地先の漁場の真の主役がどの地区の漁師であるかを把握することの難しさを物語っていると思います。
(3) 漁業実態
２号漁場のうち、遊佐町の漁師が利用する漁場（以下「遊佐漁場」という）は、前述の入会協定により、
- 図３の甲線以北の漁場（遊佐漁場）
- 図３の甲線と乙線間の漁場（酒田・遊佐の刺網入会漁場）
となっています。
乙線以北の漁場における「遊佐の漁業者」の実態については、次のとおりです。
調査時点において、表２のとおり遊佐漁場には浮刺網、底刺網、壺・箱、篭など１６の漁業種類の実態があり、これらのうち漁場に漁具を固定するものが８つ、固定せず漁船で移動しながら操業を行うものが８つあります。漁船数は３２、漁業経営体数は６３でした。
遊佐漁場で操業する漁業種類を法制度で仕分けると、
- 山形県知事の免許漁業（漁業権。漁業法を根拠）
- 山形県知事の許可漁業（山形県海面漁業調整規則を根拠）
- 自由漁業（原則、着業自由）
の３種類があります。
共同漁業権の漁場には、共同漁業権の対象となっている漁業、すなわち表２の①②③⑥⑦⑧⑮⑯のみが操業しているわけではなく、④⑨⑩⑪の知事許可漁業に加え、⑤⑫⑬⑭の自由漁業が重畳的に操業しています。漁業権の免許保有者は山形県漁協で、同漁協は漁業権を管理し、その管理の下で個々の組合員がそれぞれ行使者となって漁業を営んでいます。知事許可漁業の許可保有者は漁師個人、自由漁業は漁師個人が自由に漁業を営んでいます。ここにも漁業実態把握の難しさの一つがあります。
遊佐町の漁師の代表的な漁業種類は、浮刺網、底刺網、壺・箱、篭で、これらが良く使う漁場は、１５〜３０ｍの水深帯であり、漁具を固定し漁場を占有します。浮刺網や底刺網は、１経営体当たりの敷設する漁具の規模も大きく、漁業経営体の数も他の漁法と比較して多いため漁場占有の程度は大きいです（表２、図４）。
張網、落網（小型定置）の漁具は、遊佐漁場北側の特定の場所・水深帯に敷設され、漁場を占有しますが、１経営体当たりの敷設する漁具数は少なく、かつ漁業経営体の数も少ないため、遊佐漁場全体に占める占有の程度は小さいです（表２、図４）。
海藻や貝類等（あわび、さざえ、いわがき等）を漁獲する雑漁具や簡易潜水器等の漁法は、吹浦港防波堤、吹浦港より北の岸沿いの岩礁域及び日向川を挟んだ比子地区海岸地先のヘッドランド（海岸侵食防止のための人工岬）が漁場であり、水深帯は深くても１５ｍまでです。遊佐漁場全体に占める漁場占有の程度は小さく、漁業経営体数は約３０です（表２、図４）。
知事許可漁業の小型機船底びき網及びきす刺網、自由漁業の曳縄釣及び竿釣・手釣の漁法は、１０〜４０ｍの水深帯の遊佐漁場内を漁船で移動しながら比較的広範囲で操業しますが、漁具を漁場に固定したり、敷設はしません。漁業経営体数は少ないです（表２、図４）。
これらの更に詳細な情報は、山形県HP（https://www.pref.yamagata.jp/050016/kurashi/kankyo/energy/kenkyuu/yuzagyogyou.html）に掲載していただいております。
また、遊佐町の漁師は、月光川、日向川等のふ化放流事業によって支えられているしろさけ、さくらますを主に浮刺網、落網（小型定置）で漁獲しています。遊佐町で、しろさけ、さくらます等、川と海を行き来する遡河性魚種のふ化放流等、増殖事業に取り組んでいる組織としては、月光川水系には、月光川養漁協、箕輪鮭漁業生産組合、枡川鮭漁業生産組合、高瀬川鮭漁業生産組合、洗沢鮭漁業生産組合の５法人があり、日向川水系には、日向荒瀬漁協、日向川鮭漁業生産組合の２法人があり、特に、月光川は日本海におけるしろさけのふ化放流事業の拠点河川となっています。
4 結びに
今から４年前に調査した遊佐町地先の漁業実態を紹介させていただきました。
それぞれの浜の地先には、それぞれ異なる漁業実態があります。様々な漁業実態の下で、洋上風力発電は漁業にどう向き合い、どのように協調を図っていくことができるのでしょうか。
私が名古屋大学に勤務した当時は、洋上風力発電による海域占用と漁業との折り合いをつけ、両者を結び付けるための法律はありませんでした。法律関係を下調べしてみると、「海」とは、海水とその底地からなる総合体とし、１８７４年（明治７年）には政府が海を官有地に分類していました。そして、海の底地は旧建設省（現国土交通省）所管の国有財産とされ、その管理は国有財産法により都道府県知事に委任されていました。このため、沿海３９都道府県は条例又は規則を制定しているものの、海に進出しようとする新たな産業である洋上風力発電による長期の海域占用を条例や規則でどう処理するのか、都道府県は大変悩みが大きかったのではないかと思います。このため、洋上風力発電の関係者も漁業関係者もどのように向き合い、協調していけば良いのか、お互いが疑心暗鬼で手探り状態であったと思います。
こうした中で、国が２０１８年１２月に海洋再生可能エネルギー発電設備の整備に係る海域の利用の促進に関する法律を制定し、翌年４月に施行したことは、まさに時宜を得たものでした。
新法では、我が国領海内及び内水の海域のうち一定の区域であって基準に該当するものを国が促進区域として指定し、公募で洋上風力発電事業者を選定する枠組みとなっています。この新法により、国が促進区域を指定する基準の一つとして、「漁業に支障を及ぼさないことが見込まれること」と定められました（同法第８条第１項第５号）。洋上風力発電による海域占用と漁業との折り合いをつけ、両者を結び付けるための規定の一つであると思います。
そこで、「漁業に支障を及ぼさない」とは、「見込まれる」とはどういうことでしょうか。
- 「漁業に支障を及ぼさない」とは
漁業に悪影響が出ないことをいうのだと思います。 - 「見込まれる」とは
期待していることが実現しそうだと予測することをいうのだと思います。
つまり、「漁業に支障を及ぼさないことが見込まれること」とは、漁業に悪影響が出ないことを予測する、ということだと思います。
洋上風力発電事業の実施により、実際に悪影響が起こる心配がないということを事前に予測することはとても難しいことです。例えば、漁具を固定しなければ成り立たない底刺網の漁場に風車を立てるならば漁業は行えなくなるので悪影響は明らかです。漁業実態の調査結果から、このようにすぐにわかるものもあれば、しろさけやさくらますのように海と川の両方で生活する魚の遡上に悪影響があるかどうか事前に予測することが困難なものもあります。また、風車が建つ漁場に隣接する隣町の漁場に生息する魚、回遊する魚への間接的な影響も予測は難しいと思います。洋上風力発電事業を実施してみないことには実際はわからない、つまり事前にはわからないことが多くあります。これを客観的に評価していく基礎となるのが、漁業実態の調査であると思います。この調査を通じて、関係者には是非、漁師が魚を獲る「仕事場」である漁場を大事に考えて欲しいと思います。
また、漁業への悪影響があるかどうかを事前に予測することが困難なことへの対応の一つとして、洋上風力発電の導入が地元の漁業振興に寄与する取組（漁業協調策）があるのではないかと思います。これらの取組を検討する場合には、遊佐町の漁師だけではなく、魚の回遊など間接的な影響を懸念する酒田市の漁師や内水面漁業の関係者にとっての利益や助けにもなる（裨益する）よう十分配慮していくことが大切です。
次回は、漁業協調にかねてより熱心に取り組んでこられた (一社) 海洋産業研究会の塩原さんにリレーさせていただこうと思います。
（第3回へ）
