座談会　洋上風力発電の動向が気になっている

昭和の臨海開発の反省

長谷：先ほどの話の続きにもなりますけれども、今、中原顧問から、10年余りにわたるご努力のほんの一端をご紹介いただきましたが、最初に海産研の取り組みを伺ったときに、洋上風力発電というのは当然、将来的に出てくる話だし、そのときに「漁業協調」という基本スタンスで取り組まれるということであれば、これは一緒に取り組んでいけると思ったのを記憶しておりますし、それ以来ずっと陰ながら応援させていただいたという感じです。

連載コラムが続く中で、まさにいろいろな立場の方たちのご意見を聞く中で、私の頭の中もそれなりに整理がついてきたという感じがあります。そうしているうちに、海洋水産システム協会という水産関係の団体があるのですが、機関誌に洋上風力について書いてくれとか¹⁹、「海洋白書」を出している笹川平和財団からも海洋白書で書いてくれと²⁰。

整理がついてくる中で用意したのが、お配りしている「昭和の臨海開発の反省から学ぶべきこと」という1枚紙です。これはあくまで水産サイド、水産界からの立場での反省ということでありますし、私が思ったということであって、必ずしも網羅的ではないのかもしれませんけれども、5点ほど。

漁業協調ということでならやっていけると思いましたけれども、茂木部長から先ほどあったように、漁業協調の考え方の延長上に再エネ海域利用法も出来上ったと思っております。ちょうど水産庁で長官を務めさせていただいているときに成立した法律ということなのです。退職して、その後、様子を見ると茂木部長が図らずも言われたように、まさに野心的な目標が設定されて、この野心的な目標水準と漁業協調との関係が、どう擦り合わせができるのかなというところで、すごく心配になってきて、このコラムにつながったということです。

それで考えていくと、これだけ各地で海の開発行為と漁業界が直面するのは、昭和の臨海開発、埋立て事業以来なのかなという気がしてきて、埋立て問題と洋上風力というのは、海が残るという決定的な違いがあるわけですけれども、世代が変わってはきていますが、水産界として記憶に残っている臨海開発との対比で物事を考えていくとわかってもらいやすいのではないかなと思って、最近、この5点をお示しするようになっているのです。

1番目が、埋立てのときは、水産資源の再生産にとても大切な藻場だとか干潟が大量に失われたということがあったと思います。

2番目は、そうやって埋立てたにも関わらず、当然、物事は計画どおりに進みませんから仕方ない面はあったのでしょうけれども、遊休化した埋立地、埋立てちゃったけどもったいないなと思うような事例がいくつもあったよなと。

3番目が、開発行為への漁業関係者、漁協の同意決定などのプロセスで、内部の争いが頻発、多発²¹したなと、これは反省点としてあるなと思いました。

それから4番目は、埋立ての場合は漁師が陸に上がってしまうというのが基本パターンですから、仕方ない面はあるのですけれども、そこから出てきたお金、補償金が漁業振興に活かされないケースが多かったなということ。

それから5番目として、埋立ての同意取り付けだとか補償金をめぐって、漁業、漁協批判に結び付くケースがあったなということがありました。

海がなくなる埋立てと、海が残る洋上風力との違いをよく考えて、反省を活かして、漁業振興・地域振興に結び付けていったらいいなというのが一つ目の話です。

二つ目なのですが、検討を進めていくためには、再エネ海域利用法の運用面について、いろいろな方のお話を伺っていると、まだまだ懸念や不安というものを耳にします。そういうものについて、できるだけ明確に、不安を払拭する方法で説明していくことが重要だなと思います。

最後の三つ目ですけれども、結局、わが国漁業をめぐる状況としては、人口の減少、高齢化、気候変動の激化、いろいろ厳しい話はありますが、洋上風力との共存という中で、漁業協調・地域振興策について優良事例を横展開して、漁業・漁村の振興、存続につなげていけたらいいなと思ったというようなことです。

司会：きょうの座談会の進め方の中で、長谷理事から三つの課題が提起されました。時間に限りはありますが、まずはこれらを一つひとつ、皆さんと掘り下げていきたいと思います。

最初の課題としては、丁寧な説明がありましたが、「昭和の臨海開発の反省から学ぶべきことは何か」ということだったと思います。きょうは千葉県ご出身の坂本組合長がお見えになっておりますので、坂本組合長にお尋ねしたいと思いますが、銚子は東京湾に近くて、昭和30年代から40年代にかけて、高度経済成長の下で急速な工業化の中で臨海開発が進められてきたと認識しております。当時の臨海開発を振り返ってみて、反省点などがあればお聞かせいただければと思います。

坂本：昭和の臨海開発の反省点、これに関しては、ただいま長谷理事からいろいろお話があったことに尽きるわけなのですが、とりわけ私ども千葉県の京葉工業地域での開発行為と漁業に関していいますと、当然のことながら、当時の臨海開発というのは、漁業に対しては消滅補償が主なものであって、漁業をやめてもらう代わりに補償金を出すから、それでここを使って新しい工業地帯をつくっていくということで、その中で、確かに藻場が失われると同時に、漁業者が生業としていた漁業をやっていた場所自体が失われてしまったということがありました。

これは正確かどうかあれですが、その当時は、漁業との協調というようなものは、ある意味、二の次になっていました。そういうものは、最初の開発の段階のときから話は出ていなかったんじゃないかなと思います。そういった意味では、今回の洋上風力というのは、漁場が失われる、または海が完全に失われるわけではないという違いがあるわけなのですが、同時にスタートの時点から、漁業との協調、さらにまた地域との共生が、開発を行うときの一つのテーマになっているところが大きな違いなんじゃないかなと思っています。

消滅補償ということですから、漁業者はそこの中で数が少なくなってしまうわけだし、残っている人たちも、例えば新しく埋立てをされた、さらに沖合で漁業をやっていこうとか、または何か別の場所で漁業をやっていこうと考えて実際に取り組んでいた方々はいるわけなのですが、どちらかと言えば、お金だけもらったら、自分の今までやっていた生業はやめて別のことをしましょうとか、とても子供たちに継がせる状況ではなくなっちゃったから、もう漁業をやめましょうというような状態になってしまっていました。そこで新たに漁場だとか、また漁業を創造していこうという気概というか、考え方すら失われてしまったところがあったんじゃないかなと思います。とりわけ臨海開発が行われたのが、昭和30年代から40～50年代が主なところだったわけで、その当時はまだまだ漁業にも活力があったんだと思います。ですから、反対運動ももちろんあったんでしょうけれども、そこで漁業をやっていた人たちが、要するに泣く泣く漁場を手放していったということがありました。

それに対して今回は、とりわけ洋上風力発電を立地できそうな場所というのは、漁業が非常に苦労している場所、または地域として疲弊しているような場所が多いように思います。そうなってくると、漁業協調というときに、もっと漁業者自身が、これから先、洋上風力と生きていくんだという考え方、気概というものを持っていかないと、結局のところ、そこで昭和の開発と同じように、ただ単に洋上風力発電ができただけで、漁業者はそこで自分たちが漁業をやっていこうという考え方すらできなくなってしまうような、そういう地域の疲弊があるんじゃないかなというように思います。ただ、逆に言えば、それだけ地域も疲弊しているわけですから、この洋上風力発電を一つの起爆剤というか、梃子にして、また漁業を盛り返していこうじゃないかという考え方を持っていく、そういうリーダーというか、考え方を持っている方々が集まって、そこのところで一緒に協調策をつくっていくことができれば、うまく、昭和の時代と違う漁業と開発行為との接点ができていくんじゃないかなと思います。

司会：それでは海洋産業の発展と振興に寄与する立場で、昭和の臨海開発を見てこられた中原顧問は、どのように感じておられますか。

中原：今もお話がありましたように、時代背景が違うということがまずあって、やはり当時は日本全体ががんばって経済を発展させようというときに、どうしても必要な工業用地・産業用地として自然にある土地だけではなくて、臨海部の埋立てをせざるを得なかった、そういう時代だったと思います。ただ、そのことによって漁場が失われ、漁業に従事する方に大きな影響が出たことは紛れもない事実なのですけれども、長谷理事の最初の問題提起にあるように、そして坂本組合長がおっしゃるように、一つ目の違いとして、埋立ての場合には、基本的に海がなくなってしまうわけですが、洋上風力・ウィンドファームの場合は必ずしもそうでないということがあります²²。

そしてもう一つの違いとして頭に入れた方がいいのかなと思うことがあります。それは何かといいますと、埋立てはやはり海岸線から数キロメートルの埋立工事が可能な水深の浅いところで行われるということで、基本的には、日本の海岸沿いにぐるっと張りめぐらされている漁業権のある区域を主たる対象空間にしているということなのです。洋上ウィンドファームも、もちろん最初の着床式は浅い海でということではありますけれども、やはりこれから先、浮体式まで考えていくと領海の幅、目いっぱい、場合によってはEEZにまたがってというようなことも将来的には考えられます。埋立てが対象としている海域空間の幅と、ウィンドファームを展開していこうとする海洋空間の広がり等を単純に同列に比較するのは不自然であって、その違いはやはり頭に入れておいた方がいいと思います。

ところで、坂本組合長の今のご発言で頭に残った言葉がありまして、昔はやはり漁業・漁場が潰され、漁業者も大きな影響を受けたけれども、それなりに漁業に活力があった、そういう時代だったとの指摘です。他方、今日においては、とりわけ沿岸漁業が疲弊している向きが多くなっていると言えます。そこにつけ込んでという格好でのウィンドファームの展開は本来のあるべき姿ではありません。やはり漁業者の側もそうですし、事業者の側もそうなのですが、ウィンドファームの展開を梃子として海域の多目的利用、海域の総合利用ということ、換言すれば、“海の恵み”としての魚も風エネルギーも活用して発展していく方向になっていってもらいたいということなのです。

三つ目の違いとしては、スタートのときに関連する当事者、今はやりの言葉でいえばステークホルダーと言いますが、海域の先行利用者等々との協議のタイミングという点があると思います。埋立てのプロセスの場合、どれだけの協議が、どの時点からスタートしてきたのか、そこの取り組み方が埋立ての時代ではちょっと問題があったのではないかと思われます。

それに比べて、洋上ウィンドファームの場合、基本、漁業協調型を目指すわけですから、この海域でウィンドファームをやろうという構想を立てた最初の段階から、先行利用者である漁業者や海運事業者と事業者が話し合いを始めるという、そこはかなりの程度、浸透しているのではないかと思います。ただ、それが個別にばらばらで、何か複雑な状況になってしまっているという面も各他域ではあるわけですが、しかしそこは、様々な形の秩序づくりといいますか、うまいメカニズム、後で協議会の話が出てくるかと思いますが、そこら辺で上手に調整をしていくことが肝要と思います。今日の成熟社会の中では、そのような格好で淘汰されていくべきものではないかと思います。

司会：では、次に産業政策のご担当ではないと思いますが、経済産業省の一員として、茂木部長は昭和の臨海開発をどんなふうに見てこられたのか、お願いいたします。

茂木：長谷理事からお話があった反省点というのは、ある意味、臨海開発の反省点をいろんな形で、経済産業省も産業政策の中で取り込んできていると思います。特に今回、私どもが洋上風力を推進するための再エネ海域利用法をつくるときに、やはり漁業といかに協調して共生していくのかというのは、非常に大きな視点でありましたので、ここで挙げられているような点、十分にカバーできているかどうかわかりませんが、かなり意識した形で、当初から制度設計してきたということかと思います。そういう意味で、それを具体的に具現化するのが法定協議会でありまして、この協議会の中で、関係者をどう特定しながら、どのように共生策をとりまとめていくのかというのが一つの視点だと思います²³。

それから、協調・共生という言葉なのですが、先ほど坂本組合長のお話の中にもありましたけれども、やはり地域の方が未来に向けて、どのように地域を活性化していくか、あるいは漁業を活性化していくかということをお考えになっていくプロセスに、一緒にこのプロセスがいい形で貢献できなければいけないと思いますので、協調・共生、さらに言うと、共に未来をつくるという意味での「共創」みたいな部分が、この協議会という機能にもあるのかなと思います。後でいろんなテーマが出てきますけれども、要するにこれから協議会の本当の機能が始まるので、ここでどういった形のものが実践していけるのか、それから今回、昨年の年末に落札者が決まりました3地域・4区画、ここで具体的な協議会が始まって、これがそういう意味で言うと、洋上風力の協調・共生策を具体化するロールモデルになっていくと思いますので、ここでの具体化の動きは、われわれとしてもしっかりサポートしながら進めていきたいと思っています。

司会：次は矢花部長にお願いしたいのですが、以前、漁協を所管する水産庁の水産経営課長をお務めになっていましたので、それらの経験を踏まえて昭和の臨海開発をどのように見てこられましたか。

矢花：昭和の開発について、私もそんなにコメントできる知見はないのですけれども、今お話の流れの中で特に気になったのは、不可逆的に漁場をなくしてしまう、藻場がなくなるという開発に対して、今回は漁業が継続していくんだというところが、すごく大事なポイントだと認識をいたしました。坂本組合長からも「起爆剤に」というお話があったのですけれども、今、漁業がどういう状況にあるのか、ざっくり言えば、今までどおりではなかなかうまくいかなくなってしまったというところですね。人も減るし、高齢化も進むし、環境が変わって、来るはずの魚が来なくなった、そういうものすごい変化の中で、一般的に言えば不安ばかり大きくなってしまっている。そこにもう一つ洋上風力という違う変数が入ってくるというのは、これは結構大変だなと。ここで、漁業を続けていくんだぞという決意を持って、この新しい変数にもうまく対応していかなければならないというのは、消極的に捉えると心配だなという感じがものすごくしてしまうのです。坂本組合長から「起爆剤」という言葉があったのですが、こういう変化を一つのきっかけにして、うまくこの変化に対応できるような、何かプラスのことを考えていこうじゃないか、そういう方向に持っていかなければならないということかなと思ったものですから、これはすごく大変なことだなと。そういう意味では、漁業が中心にはなるのですが、その漁業者に「貴方たちで考えてください」と全部を負わせたら、これは大変な負担になります。そうではなく、漁業を中心とした地域政策というものが大事になってくるので、漁業者はもちろん中心であるわけですが、行政、そこに入ってくる事業者、いろんな関係の人たちが一緒に知恵を出し合って、今、漁業が置かれている大変な状況も理解しながら、どうやって将来につなげていくかを考えなければならないということを、改めて今お話しを伺っていて強く思った次第であります。

司会：それぞれの立場でお話をいただきました。長谷理事から課題をいただき、一つ目の課題「昭和の臨海開発の反省点」について皆さんから一通り、お感じになっていることをお聞かせいただきました。そういった反省も踏まえて、長谷理事はどんなふうにやっていけばいいと考えておられるのか、お話しいただけますか。

長谷：紙にも書きましたので、ごく簡単に申し上げますと、1番目の藻場・干潟の話は、まさに海はなくならないのだし、逆に漁場価値を高めるような振興策、協調策を考える余地が大いにあるので、そういう発想を持つべきだと思います。

2番目の遊休化云々の話については、特に銚子の法定協議会では、ほかの協議会では例がない、撤去まで含めたことについてとりまとめされているので、後ほどでも坂本組合長からお話をお聞きできればと思います。そういう、先まで見据えたことを検討すべきだと思います。

臨海開発の反省の3番目の漁協内部での争いについては、法定協議会のあり方とも関連してくるのですが、この協議会に参加した方が「漁業に支障を及ぼさないことが見込まれる」ということを言うためには、相当丁寧な内部での手順を踏んでおかないといけないなと。水産業協同組合法だったり漁業法上の手続きをしておかないと、過去の臨海開発だとか開発行為のときに板挟みになってしまって、ものすごく苦しまれた方たちを見ていますので、漁協内部の方に声を大きくして「ちゃんと手順を踏んでくださいね」と言いたいということです。

4番目の漁業協調策の話については、中原さんが今までずっとやってこられた話だし、でも事前に影響が全部わかるかといったら、海の場合、とても全部はわからないので、もうすでに各地で出てきていますけれども、振興基金を活用するのがいいと思います。これについても銚子で例がありますので、坂本組合長からまた伺えればと思います。

最後に5番目の漁業・漁協批判について言えば、まさに基金の運用などについて透明性を高くしてやっていくということだと思いますし、何がなんでも同意しろという話ではないわけですけれども、漁業に支障があるから反対ですという場合には、できる限り国民にわかりやすく客観的なデータなども示しながら反論してもらいたいなと思っているところです。